Khai thác hiệu quả quyền phát triển không gian đô thị

Khai thác quyền phát triển không gian đô thị có thể là chìa khóa giúp TP HCM không thất thu ngân sách và minh bạch hóa quy hoạch

Dù sở hữu hàng loạt cao ốc chọc trời, TP HCM vẫn thất thu ngân sách khi giá trị gia tăng từ việc nâng tầng, tăng mật độ chủ yếu rơi vào tay tư nhân qua cơ chế "xin - cho". Vì vậy, đã đến lúc thành phố xem "quyền phát triển không gian" (TDR) là tài sản công. "Mỏ vàng" này cần được định giá và khai thác minh bạch để tái đầu tư vào hạ tầng.

Lãng phí nguồn lực

Sau khi sáp nhập các địa phương, TP HCM là siêu đô thị có tốc độ phát triển và mật độ dự án bất động sản thuộc loại cao nhất cả nước. Tuy nhiên, cơ cấu thu ngân sách của TP HCM về cơ bản vẫn tương tự nhiều địa phương, chủ yếu dựa vào các sắc thuế truyền thống và tiền sử dụng đất.

Về đất đai, tại nhiều thành phố ở các nước phát triển, giá trị kinh tế đô thị không chỉ là bản thân những mảnh đất mà còn ở các quyền phát triển đi kèm, như quyền xây dựng, sử dụng không gian hay chuyển đổi chức năng. Ở nước ta hiện nay, các quyền này chủ yếu được xác định qua quy hoạch, chứ chưa được xem là một loại tài sản công cần định giá và khai thác. Cách tiếp cận này khiến nhà nước bỏ lỡ nguồn lực tài chính tiềm năng gắn liền với quyết định cho phép phát triển đô thị, dù khu vực tư nhân hoàn toàn sẵn sàng chi trả nếu có cơ chế minh bạch.

Hiện tại, các chỉ tiêu như mật độ xây dựng, số tầng cao được gắn trực tiếp với thửa đất qua quy hoạch. Khi được phép tăng chỉ tiêu phát triển, người sử dụng đất hưởng trọn phần giá trị gia tăng. Điều bất cập là giá trị đó sinh ra từ quyết định quy hoạch và sự đầu tư hạ tầng của nhà nước, chứ không phản ánh tương xứng nỗ lực đầu tư của chủ đất.

Cơ chế quản lý này khiến ngân sách thất thu phần giá trị gia tăng khi điều chỉnh quy hoạch, dù giá trị bất động sản tăng vọt. Đáng chú ý, quy hoạch cũng dễ biến thành công cụ phân bổ lợi ích, khi việc được hay không được phát triển ở mức cao hơn phụ thuộc nhiều vào quyết định hành chính, thay vì có cơ chế cạnh tranh. Không gian đô thị khi đó thiếu động lực tối ưu hóa do chưa lượng hóa được bài toán chi phí - lợi ích xã hội; thủ tục xin điều chỉnh quy hoạch trở thành yếu tố then chốt thay vì hiệu quả kinh tế.

Trong bối cảnh TP HCM đang cần vốn để đầu tư hạ tầng và chỉnh trang đô thị, việc không khai thác giá trị từ các quyền phát triển rõ ràng là sự lãng phí nguồn lực. Cách làm cũ vừa làm giảm dư địa tài khóa vừa gia tăng rủi ro thiếu minh bạch trong quản lý quy hoạch và xây dựng.

Giải pháp tiềm năng

Trong bối cảnh hiện nay, TDR được xem là giải pháp tiềm năng giúp nhà nước kiểm soát quy hoạch đô thị, đồng thời tạo nguồn thu lớn từ quyền được phép phát triển không gian.

TDR là cơ chế giúp nhà nước xác định mức phát triển cơ bản cho từng khu vực theo quy hoạch. Mọi nhu cầu vượt mức này (tăng mật độ, tầng cao, hệ số sử dụng đất, chuyển đổi chức năng giá trị cao…) đều được xem là quyền phát triển bổ sung và phải mua. Mô hình này đã được nhiều đô thị lớn như New York (Mỹ), Tokyo (Nhật Bản) hay Singapore áp dụng thành công, giúp tạo nguồn lực đầu tư hạ tầng, kiểm soát cường độ phát triển và xóa bỏ cơ chế "xin - cho".

Chẳng hạn, tại một khu vực quy hoạch cho phép xây dựng 10 tầng (mức cơ bản) thì nhà đầu tư không phải trả phí. Tuy nhiên, nếu muốn xây lên 15 tầng, chủ đầu tư buộc phải mua quyền phát triển cho 5 tầng tăng thêm này. Thay vì xử phạt hành chính hay buộc tháo dỡ (cắt ngọn) khi công trình đã vi phạm, cơ chế TDR buộc nhà đầu tư phải cân nhắc bài toán kinh tế giữa lợi ích và chi phí ngay từ đầu. Số tiền thu được sẽ tái đầu tư cho hạ tầng và dịch vụ công, giúp quy hoạch giữ được kỷ cương, tránh việc điều chỉnh tùy tiện.

Nếu áp dụng TDR, TP HCM sẽ có thêm nguồn thu ổn định gắn liền với quá trình đô thị hóa, giảm phụ thuộc vào việc bán quyền sử dụng đất. Hơn nữa, TDR giúp quy hoạch trở nên linh hoạt hơn, thay vì "chốt cứng" các chỉ tiêu dễ gây lạc hậu. Giá trị của quyền phát triển sẽ đóng vai trò như "van điều tiết": Khu vực hạ tầng tốt, nhu cầu cao sẽ có giá trị lớn; ngược lại, chi phí cao sẽ hạn chế phát triển quá mức tại nơi hạ tầng còn yếu.

Để triển khai hiệu quả TDR, TP HCM có thể tiếp cận theo lộ trình từng bước. Trước hết, thành phố cần công bố rõ mức phát triển cơ bản cho từng khu vực để bảo đảm quyền lợi pháp lý ổn định cho người dân. Tiếp đó, cơ quan quản lý cần thiết kế danh mục quyền bổ sung (tăng hệ số sử dụng đất, tầng cao…) và định giá minh bạch theo vị trí, thời điểm cũng như khả năng chịu tải của hạ tầng.

Tiền bán quyền phát triển cần đưa vào quỹ riêng, dùng để nâng cấp hạ tầng, chỉnh trang đô thị tại chính khu vực phát sinh nguồn thu. Về cách làm, TP HCM nên thí điểm trong phạm vi hẹp như dọc hành lang metro, khu vực TOD hoặc các khu đô thị mới có hạ tầng hoàn chỉnh trước khi nhân rộng.

Về bản chất, TDR chuyển tư duy quản lý từ thụ động sang chủ động, dùng công cụ kinh tế để hỗ trợ quy hoạch. Nếu được thiết kế khoa học, đây sẽ là công cụ đắc lực giúp TP HCM mở rộng dư địa tài khóa và hướng tới không gian đô thị văn minh, hiện đại.