Đặc khu kinh tế: Được và mất

"Bất cứ nước nào 10 năm trước đây chưa có đặc khu kinh tế (SEZ), nay đều đã mở vài cái hoặc đang lên kế hoạch mở một cái". Chuyên gia kinh tế Thomas Farole của Ngân hàng Thế giới (WB) từng phát biểu như vậy hồi năm 2015.

Mọc lên không ngừng

Bây giờ thì Belarus đang lên kế hoạch thiết lập SEZ Bremino-Orsha vào cuối mùa hè 2018 trong khi Rwanda phát triển một kế hoạch chiến lược cho mô hình này.

Cần cẩu tại cơ sở sửa chữa tàu thuyền lớn ở Đặc Khu kinh tế Duqm của Oman Ảnh: REUTERS

Những quốc gia từ lâu đã ưa chuộng SEZ, từ Trung Quốc tới Các Tiểu Vương quốc Ả Rập Thống nhất (UAE), đang ra sức nhân rộng mô hình. Ngay cả những miền đất được mệnh danh là "thiên đường thuế" như quần đảo Cayman nằm phía Tây vùng biển Caribe cũng mới mở SEZ…

Tuy nhiên, theo tạp chí The Economist, kinh nghiệm lịch sử có thể khiến những lãnh đạo đặt nhiều kỳ vọng vào mô hình này phải đắn đo. Nhìn chung, SEZ là nơi các nhà sản xuất và giới đầu tư được ưu đãi về thuế và nới lỏng các quy định hơn so với những khu vực khác trong một nền kinh tế. Trong trường hợp lý tưởng, các chính phủ đổ tiền đầu tư cơ sở hạ tầng và chấp nhận hy sinh một nguồn thu thuế để đổi lấy những khoản đầu tư lớn nhằm tạo thêm công ăn việc làm và kích thích tăng trưởng thương mại.

Trên thực tế, không phải SEZ nào cũng thành công như mong đợi. Dữ liệu về hoạt động của các đặc khu trên thế giới không dễ nắm bắt một phần bởi hiệu quả của chúng khó phân tách rạch ròi với các lực lượng kinh tế khác.

Thế nhưng, từ các bằng chứng thu được có thể xếp số phận của các đặc khu vào 3 nhóm: Nhóm thứ nhất là một vài trường hợp ít ỏi thành công vượt trội. Nhóm thứ hai là một lượng lớn các đặc khu được cho là đạt kết quả tích cực nhưng không ăn thua so với chi phí bỏ ra. Nhóm còn lại là những đặc khu thất bại, bao gồm những SEZ thậm chí chưa bao giờ đi vào hoạt động hoặc hoạt động quá èo uột hoặc những nơi các nhà đầu tư tận dụng những ưu đãi về thuế mà không tạo ra công ăn việc làm bền vững hay thu nhập xuất khẩu.

Gốc rễ của các SEZ bắt đầu từ xa xưa, những SEZ đầu tiên ra đời từ nền văn minh Phoenicia cổ đại. Phiên bản hiện đại đầu tiên của mô hình này xuất hiện tại sân bay Shannon ở Ireland năm 1959 nhưng ý tưởng được cho là cất cánh trong những năm 1980 sau khi Trung Quốc đạt được thành công vang dội với SEZ Thâm Quyến. Hiện có hơn 4.000 SEZ trên thế giới, tập trung nhiều ở các quốc gia đang phát triển.

Tại Trung Quốc, sau câu chuyện SEZ thành công đột phá nhất tại Thâm Quyến vào những năm 1980, hàng chục đặc khu khác mọc lên như nấm trên khắp cả nước. Một số đặc khu thành công khác nằm ở UAE, Hàn Quốc và Malaysia. Trong khi đó, Philippines cũng có chút tiếng vang với các đặc khu PEZA được đánh giá cao ở quy trình cấp phép hợp lý cho những nhà đầu tư nước ngoài.

Trung Quốc được cho là dùng các đặc khu để thử nghiệm các cải cách khó lòng áp dụng trên cả nước. Tại Cộng hòa Dominica, SEZ đã tạo ra một lĩnh vực sản xuất tầm cỡ trong nền kinh tế trước đó vốn phụ thuộc vào nông nghiệp.

Do đâu thất bại?

Trong khi các câu chuyện thành công đáng kể ngày càng hiếm hoi, lặp lại sự thành công đột phá của câu chuyện Thâm Quyến - Trung Quốc vẫn chỉ dừng lại ở hy vọng xa vời, danh sách các đặc khu với kết quả ảm đạm lại không ngừng nối dài.

Hàng loạt SEZ ở châu Phi thất bại xuất phát từ cơ sở hạ tầng quá yếu kém bên cạnh nạn quan liêu. Không đầu tư vào đường sá, cầu cảng, các chính phủ ở lục địa đen đã không tạo ra được kết nối giữa các đặc khu với phần còn lại của thế giới. Điển hình, một SEZ ở Senegal đã đi đến kết cục thảm hại do yếu tố quan liêu, giá điện cao ngất ngưởng và khoảng cách quá xa với cảng biển địa phương.

Ấn Độ với hơn 200 SEZ cũng nếm trải những thất bại đáng buồn. Có thời điểm các nhà đầu tư đã rút khỏi 61 trong số 139 SEZ được phê duyệt tại bang Maharashtra vì hoạch định chính sách thất thường, quy trình kiểm tra mập mờ và quan ngại về triển vọng kinh tế. Một khảo sát chỉ ra rằng các doanh nghiệp đôi khi phải đối mặt với 15 cơ quan khi muốn làm ăn tại một SEZ của Ấn Độ. Bên cạnh đó, các cuộc biểu tình của dân địa phương liên quan tới đền bù đất đai của các đặc khu cũng khiến nhiều nhà đầu tư nản lòng.

Hơn nữa, các chuyên gia kinh tế cho rằng nhiều chính phủ đôi khi háo hức theo đuổi SEZ vì lý do muốn được tiếng là cải cách mà không phải mạo hiểm tự do hóa toàn diện. Một số quan chức lại coi đặc khu là phương tiện để kiếm chác.

Năm 2005, khoảng 60% các công ty trong SEZ của Ấn Độ phản ánh họ phải chi những khoản bất thường cho giới chức trong đặc khu. Năm 2015, Thủ tướng Ukraine lúc đó nói rằng ông phản đối SEZ vì tham nhũng. Còn Hải quan ở Nigeria kịch liệt phản đối SEZ vì sợ mất quyền hạn. Một mối lo khác là nguy cơ các SEZ bị lạm dụng cho mục đích rửa tiền bằng cách thổi phồng giá trị xuất khẩu.

Ngoài ra, các đặc khu cũng có những hạn chế tự thân. Câu chuyện thành công của một đặc khu đi sâu vào sản xuất nhiều khi lại không có tác dụng với lĩnh vực khác. Khu Mậu dịch tự do Thượng Hải mở cửa năm 2013 với tham vọng tập trung vào ngành tài chính đã và đang gây ra nhiều thất vọng.

Một cuộc khảo sát năm 2015 cho thấy 3/4 các công ty Mỹ ở Thượng Hải nói rằng đặc khu không mang lại cho họ lợi ích nào. Tuy nhiên, điều đó vẫn không ngăn cản Trung Quốc phê duyệt thêm các đặc khu tài chính. Bắc Kinh còn không ngừng thúc đẩy các đặc khu ra nước ngoài, đặc biệt là châu Phi. 

Kỳ tới: Nhân dân tệ phủ kín Sihanoukville